土地闲置满两年，如何避免被无偿收回?

引言：根据《城市房地产管理法》第二十六条规定，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。除因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延外，超过出让合同约定的动工开发日期满二年未动工开发的，政府可以无偿收回土地使用权。土地闲置满两年,哪些事由可以阻止土地被政府收回？本文从现有案例视角对各地高院的裁判观点进行总结。

裁判规则一：因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的，政府无权以土地闲置为由收回土地使用权

文昌市人民政府与海南惠普森医药生物技术有限公司行政处罚上诉案[海南省高级人民法院 (2011)琼行终字第118号]认为，“关于136号《收地决定》适用法律是否正确的问题。文昌市政府作出136号《收地决定》，法律依据是《中华人民共和国土地管理法》第三十七条、1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条以及《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十七、十八、二十一条。上述法律、法规主要规定了在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。闲置土地超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满两年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权。但这些规定同时还规定因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。从本案已查明的事实可见，本案争议地闲置的主要原因是文昌市政府在收取惠普森公司32万元设施费且在惠普森公司多次请求的情况下，未能完善相应的基础设施建设。据此，本案争议地的闲置属于1995年1月1日起施行的《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十五条规定的除外条件，文昌市政府依法不能无偿收回争议地使用权，其作出的136号《收地决定》虽然所援引的法律依据不存在错误，但在具体适用法律上却存在错误。文昌市政府有关其作出的136号《收地决定》适用法律正确的意见亦不能成立。”

裁判规则二：因政府规划原因国有土地使用权人无法按期动工，属于因政府原因造成的动工开发延迟

海南省海口市人民政府、海南灿兴实业开发有限公司资源行政管理土地行政管理(土地)再审审查与审判监督行政裁定书[最高人民法院（2019）最高法行申7705号]认为：灿兴公司通过转让方式，已经从原权利人梁海二等人手中取得包括因2009年规划调整本应收回但尚未收回的绿化带和道路用地共计4380.68平方米的全部国有土地使用权。因规划调整，原权利人梁海二等人无法动工开发建设；同样，通过转让方式取得4380.68平方米国有土地使用权的灿兴公司，在取得土地证后，也是基于同样的原因，仍然不能动工开发建设。因此，在灿兴公司提交报建材料后，海口市规划局复函海口市国土资源局，灿兴公司规划报建的三宗土地未进行过控规动态维护，设计方案不符合规划要求，被作退档处理。显然，灿兴公司不能报建、动工开发建设，具有2009年海口滨江新城控制性详细规划变更的原因。9号收地决定认为，涉案土地未动工开发，闲置超过两年，全部是企业自身过错造成，没有政府原因，显然与案件事实不符。

裁判规则三：政府批复同意未按期动工土地依法转让的，应按规定设定新的动工开发期限

儋州市人民政府与儋州海汽场站开发建设有限公司行政处罚二审行政判决书[海南省高级人民法院（2019）琼行终243号]认为：儋州市国土局与海汽儋州分公司签订《国有建设用地使用权出让合同》，约定涉案土地建设项目在2009年4月30日之前动工，在2011年4月30日之前竣工，海汽儋州分公司在此期间未动工开发建设，但儋州市政府并未依法依规及时进行处置。直至2011年10月10日，儋州市国土局仍批复同意海汽儋州分公司将涉案土地过户到儋州海汽场站公司名下，儋州市政府并于2011年11月4日给儋州海汽场站公司颁发儋国用（2011）1129号《国有土地使用证》。既然儋州市政府在出让合同约定的动工开发日期已满二年的情况下同意涉案土地转让且颁发土地证，就产生了信赖利益保护问题，应当重新认定涉案土地的动工开发时间。

相关法律：

中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条   以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。超过出让合同约定的动工开发日期满一年未动工开发的，可以征收相当于土地使用权出让金百分之二十以下的土地闲置费；满二年未动工开发的，可以无偿收回土地使用权；但是，因不可抗力或者政府、政府有关部门的行为或者动工开发必需的前期工作造成动工开发迟延的除外。

《闲置土地处置办法》 第二条 本办法所称闲置土地，是指国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。　　已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足三分之一或者已投资额占总投资额不足百分之二十五，中止开发建设满一年的国有建设用地，也可以认定为闲置土地。

《闲置土地处置办法》 第十四条   除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：（一）未动工开发满一年的，由市、县国土资源主管部门报经本级人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《征缴土地闲置费决定书》，按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费。土地闲置费不得列入生产成本；（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。闲置土地设有抵押权的，同时抄送相关土地抵押权人。